行政复议决定书

仪府复决字〔2023〕3号

申请人：仪陇县城通机动车检测服务有限公司

法定代表人：李杰

被申请人：仪陇县自然资源和规划局

法定代表人：杨文勤，局长。

第三人：仪陇县金城镇华堂村民委员会

负责人：刘富波，村委会书记。    

申请人仪陇县城通机动车检测服务有限公司（以下简称“城通公司”）因不服被申请人仪陇县自然资源和规划局（以下简称“县自规局”）于2023年3月10日作出的《行政处罚决定书》（仪自规罚〔2023〕1号），于2023年3月22日向本机关提出行政复议申请，本机关依法予以受理。现已审理终结。

申请人请求：撤销被申请人县自规局作出的《行政处罚决定书》（仪自规罚〔2023〕1号）。

申请人称：一、2020年10月，第三人仪陇县金城镇华堂村民委员会（以下简称“华堂村委会”）通过招商引资的方式与巴中市国巍实业集团有限公司达成合作，引进了机动车检测项目，并以企业法人城通公司为项目主体具体开展各项工作。根据约定，第三人华堂村委会将村里一块闲置多年的土地用于申请人城通公司选址。因此，申请人城通公司并未占用石榴村土地。

二、申请人城通公司所使用的场地为仪陇县人民政府垃圾填埋场。仪陇县人民政府委托仪陇县清管所与第三人华堂村委会签订垃圾堆放合同，自1994年起占用华堂村部分村社土地用于堆放县城居民生活垃圾。2007年合同到期后，因垃圾堆放对周边村民产生影响等问题，仪陇县人民政府未再续签合同并终止了垃圾堆放活动。同时，堆放场地也由斜坡形成了一块与路面齐平的场地。2010年、2011年，经一社村民一致同意，先后与胡XX、肖XX等人签订协议，将该场地进行出租，用于仓储、餐饮等。直至2020年餐饮项目（天和庄园）因经营不善倒闭，难以支付场地租金，第三人华堂村委会才通过招商方式引入了申请人城通公司项目。通过上述描述可以证明，即便该土地1994年之前存在耕地属性（申请人城通公司对该土地30年前是否属于耕地仍然存在疑问），在长达13年的垃圾堆放过程中，耕地属性早已受到破坏且失去了复耕复垦条件。破坏耕地责任主体应为仪陇县人民政府，而不是后来的肖XX以及申请人城通公司。

在2009年全国第二次土地调查（以下简称“二调”）过程中，国土部门仍将该宗由生活垃圾常年堆放而形成的场地认定为耕地，应属于工作失误。申请人城通公司所使用的土地原属于垃圾填埋场的事实人尽皆知，行政机关在明知该基本事实的前提下，不仅未对二调中的工作失误加以改正，反而将因工作失误所产生的错误结果强加至申请人城通公司，并按照耕地属性进行处罚，明显属于失真失实，且违反了《四川省国土资源厅行政处罚裁量权规定》第五条，实施行政处罚裁量权，应当以事实为依据，以法律为准绳的原则。

三、申请人城通公司认为用地勘测定界图及规划审查图不能作为行政处罚的证据进行引用。用地勘测定界图由县测绘队出具，图中标明申请人城通公司检测站项目占地面积4730.96平方米，其中耕地2197.59平方米（水田1798.34平方米，旱地399.25平方米）。该用地勘测定界图绘图日期为2021年12月9日，引用的是2007年至2009年“二调”的相关数据。

第三次全国土地调查（以下简称“三调”）自2017年起开展，2019年11月完成调查，进入全面核查阶段，2021年8月26日公布数据和成果。2022年4月15日，自然资源部办公厅下发了《关于以“三调”成果为基础做好建设用地审查报批地类认定的通知》（自然资办函〔2022〕411号），文件明确规定要以“三调”成果为基础开展各项国土资源工作。根据“三调”相关数据，申请人城通公司所使用的场地性质均为建设用地，其中并不包含耕地。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条之规定，实施行政处罚，适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。被申请人县自规局作出行政处罚决定时已经是2023年3月，此时“三调”数据成果已经实施应用。因此，行政处罚不能再以引用了“二调”数据的用地勘测定界图作为处罚依据。

四、被申请人县自规局适用法律错误。第一，根据“三调”成果，申请人城通公司所使用的场地在被申请人县自规局系统内也已属于建设用地性质，申请人城通公司将如何按照国土法第四十四条办理农用地转建设用地的相关手续？第二，申请人城通公司使用该宗土地的时间为2020年，土地性质早已失去了耕地性质。《行政处罚决定书》引用“二调”成果认定该场地属于耕地性质系被申请人县自规局的工作失误造成。即便要完成“农转非”相应工作，也应由被申请人县自规局进行内部更正，而不应由申请人城通公司替其弥补该项失误。第三，申请人城通公司在选址之前曾多次书面咨询村社、仪陇县金城镇自然资源和规划所、仪陇县人民政府等辖区政府部门，得到的答复均为该宗土地属于集体建设用地。对于被申请人县自规局30年前对这宗土地是怎么认定的，十余年前“二调”是否产生了工作失误等具体信息，申请人城通公司作为普通企业，并没有相应的关系和渠道调阅相关卷宗信息。《行政处罚决定书》强制默认申请人城通公司已知晓该隐藏信息不当。第四，使用该宗土地前，申请人城通公司通过积极沟通、汇报该宗土地具体情况，取得了金城镇人民政府和自然资源和规划部门的同意和支持；本案发生后，申请人城通公司也积极配合被申请人县自规局的调查。根据招商引资条件，土地的合法使用手续由合作方和受益方之一的第三人华堂村委会负责。但因手续繁杂、基层企业办事难等多方面因素，该项工作至今未完全落实。目前第三人华堂村委会仍在积极推进当中。

五、申请人城通公司不是未经批准，擅自占用集体土地建设机动车检测站。第一，关于“未经批准”的问题。申请人城通公司于2020年选址前后，已书面向仪陇县金城镇自然资源和规划所、仪陇县金城镇人民政府等政府主管部门进行了请示，并已获得批文签件。在办理检验检测机构资质手续时，为证明申请人城通公司所使用土地的合法性，仪陇县金城镇自然资源和规划所、仪陇县金城镇人民政府向申请人城通公司资质手续主管部门四川省市场监督管理局出具了土地合法使用的证明。上述证据均可证明，申请人城通公司在使用该宗土地前后，已得到政府主管部门的同意和批准。行政机关在调查和取证的过程中，不仅未充分考虑地方政府部门的意见，反而持“不予认可”、“未经我们批准就属于未经批准”的态度，不仅对申请人城通公司已取得的批准文件选择性无视，也对申请人城通公司积极配合办理相应手续所作出的努力未予考虑。第二，关于批准权限的问题。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，“集体建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。集体建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。集体建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。”也就是说，集体土地的出租仅需村社一定比例的成员同意，无需县级自然资源和规划部门的批准。申请人城通公司在使用该宗场地之前，为确保土地使用的合法性，不仅取得了村社的支持和村民的同意，还进一步取得了金城镇人民政府的支持和同意，用地手续完全合理合法，批准权限符合法律规定。第三，申请人城通公司不予认可《行政处罚决定书》中“擅自占用”“非法占用”的定性。根据相关法律法规和政策，国家对非法占地的定性主要存在以下几个要素，一是破坏耕地并进行建设，擅自将农用地改为建设用地；二是未取得土地征用手续进行建设，未与土地所有权人在土地征用赔偿等方面达成一致等几种典型情形。申请人城通公司使用的土地，既未破坏农用地，也不存在在农用地上进行建设；土地所有权一直都是华堂村村社，也不存在征用环节和赔偿矛盾，属于与土地所有权人达成一致意见的租用行为。自申请人城通公司使用该场地以来，推进了项目运营、村社及村民获得了租金收益和实惠、并带动了地方经济发展创造了税收，地方政府也支持。《行政处罚决定书》单方面将多方一致的场地租用行为定性为违法占用行为，申请人城通公司认为属于定性不当。根据政府行使行政权力的原则，行使公民权力法律没有明确禁止的事就可以干，行使行政权力法律没有明确授权的事就不能干。该行政处罚对申请人城通公司“非法占地”的定性，明显属于“沾边就罚”的情况，是对执法权限的人为放大。第四，根据合作协议，申请人城通公司使用场地的合法性应由第三人华堂村委会负责，否则承担相应责任。一旦该行政处罚得以执行，项目投资方必然会向村社及地方政府索取赔偿，高额的项目投资损失必然会成为地方政府沉重的经济负担。

六、申请人城通公司认为，《行政处罚决定书》中限期拆除非法占用的4730.96平方米集体土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状的处理极为不合理，且无法执行。首先，申请人城通公司于2020年使用该场地时，原场地状态为已经倒闭的“天和庄园”农家乐，场地上已建有厂房和设施，且布局较为适合开展机动车检测项目（这也是申请人城通公司项目选址在此的原因之一）。为节省项目投资成本，申请人城通公司仅对原厂房车间进行了翻新加固，并拆除了一部分以形成现在的建筑物规模，并对已硬化的场地进行了加厚整理用以承载车辆通过。相对于原“天和庄园”场地，申请人城通公司未新建任何建筑物，反而是拆除了一部分。第二，《行政处罚决定书》中责令申请人城通公司恢复土地原状，对此，申请人城通公司认为有两种可能：一是恢复成为1994年仪陇县人民政府决定将该地设定为垃圾填埋场之前的状态；二是恢复到2020年进场时的土地状态。对于第一种情形，申请人城通公司根本不清楚1994年时该场地是什么样的状态，也完全不应该由申请人城通公司来承担土地复原的责任。对于第二种情形，申请人城通公司在拆除了一部分建筑物后才成为目前状态，难道还要申请人城通公司再将拆除的部分建筑物重新建设起来才能达到被申请人县自规局的要求？同时，2020年该宗场地早已失去了土地耕地性质，申请人城通公司不明白恢复成这时的状态对国家保护耕地的基本国策有什么用处？

七、申请人城通公司认为本案的调查和处理流程存在违反规定的情况。根据《中华人民共和国行政处罚法》第六十四条第二款规定，行政机关应当在举行听证的七日前，通知当事人及有关人员听证的时间、地点。申请人城通公司根据第六十四条第一款的规定，在五日内提出了听证申请，而被申请人县自规局并未在举行听证的七日前通知申请人城通公司，而是在周二通知的周五举行听证。申请人城通公司认为，被申请人县自规局并未按照《中华人民共和国行政处罚法》规定的时限履行通知义务，导致申请人城通公司主要负责人在外地未及时赶回，没有充足的时间准备听证材料和联系案件相关方，从而错失了听证机会，应由被申请人县自规局负责。

申请人城通公司认为，该宗土地图显的耕地面积，既不是申请人城通公司破坏的，又不属于未取得任何政府批文的情况，申请人城通公司使用该宗土地合理合法。《四川省国土资源厅规范行政处罚裁量权规定》第七条第三款规定，“行政处罚不得有不符合法律、法规、规章立法目的的情形”。《中华人民共和国土地管理法》第一条规定，“国家对土地管理的立法目的为保护、开发土地资源，合理利用土地，促进社会经济的可持续发展。”申请人城通公司利用华堂村事实上的闲置土地，为广大村民提供经济实惠，符合土地管理法的立法目的，不仅不应处罚，还应予以提倡。同时，该项行政处罚一旦实施和执行，只能让该宗土地恢复到闲置状态，既达不到保护耕地的初衷，又违反了保护、开发土地资源，合理利用土地的原则，同时与促进社会经济的可持续发展相悖，完全违背了法律的立法目的。所以，应当按照裁量权规定，不得进行处罚。

《四川省国土资源厅规范行政处罚裁量权规定》第五条规定，“实施行政处罚应当遵循处罚与教育相结合、教育先行的原则，以事实为依据，以法律为准绳，综合考虑、衡量违法事实、性质、情节及社会危害程度等相关因素，所适用的措施和手段应当必要、适当。”而该项行政处罚未体现教育先行的原则，未考虑耕地状态早已不复存在和建设项目已取得地方政府批准的客观事实，未考虑申请人城通公司开展的项目不仅无社会危害因素，反而对道路交通安全、大气污染防治有重大社会贡献的具体情况，应属于执法过当，放大执法权。

《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条规定，“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予进行行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。”以及《四川省国土资源厅规范行政处罚裁量权规定》第十条第三款规定，“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，依法不予行政处罚。”申请人城通公司所涉案件不能确定为违法行为，案情历史长久、较为复杂，并未造成破坏耕地造成社会危害后果，而且在收到行政处罚决定书前，申请人城通公司一直都不清楚该宗场地在30年前存在耕地，足以证明没有主观过错，应依照法律、法规的相关规定不予行政处罚。

申请人城通公司自2020年成立，投资500余万元开展机动车检测活动，几年来一直遵循守法经营、健康发展的原则开展经营活动。不仅合理利用了闲置土地，为当地村社创造了一份合法收入，解决了部分人员的就业问题，贡献了当地税收，还为仪陇县道路交通安全、大气污染防治做出了贡献。如该行政处罚得以实施，不仅是村社和招商企业等投资人损失了500余万元的项目投资，还让原本能够产生社会经济效益的废弃土地重新回到废弃状态，且只能一直闲置下去，既不合理也不合法。

被申请人称：一、申请人城通公司的非法占地行为，事实清楚，证据确凿。通过被申请人县自规局工作人员调查取证，根据调查笔录、规划审查图、勘测定界图等证据证实，申请人城通公司于2020年11月在未取得相关用地审批手续的情况下，擅自占用仪陇县金城镇华堂村3社、石榴村1社的集体土地4730.96平方米建设机动车检测站。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，申请人城通公司违法占地事实清楚，证据确凿。

二、被申请人县自规局作出的行政处罚决定程序合法，适用法律正确，处罚适当。（一）程序合法。被申请人县自规局在执法调查过程中严格按照《行政处罚法》《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》的规定，依法进行了立案、调查取证、案件分析及审理，在作出处罚前向申请人城通公司送达了《听证告知书》，申请人城通公司逾期不到场并自愿放弃听证。案件所有的法律文书都依法送达给申请人城通公司。因此，被申请人县自规局作出的行政处罚程序合法。（二）适用法律正确，处罚适当。申请人城通公司违法占用土地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续......”之规定，构成了非法占用土地。被申请人县自规局按照该法第七十七条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款......”之规定进行处罚，处罚决定适用法律正确，处罚适当。（三）申请人城通公司提出的复议理由无事实依据，部分事实与本案无关。申请人城通公司在行政复议申请书中提出“‘三调’已确定为建设用地，认为土地性质有误”。“三调”数据成果启用时间为2022年11月3日，申请人城通公司违法时间为2020年11月，按照《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》关于违法用地占用地类的规定，“应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生时最新或者上一年度土地利用现状图......”，违法用地占地地类认定按照规定套合，不存在土地性质认定有误。申请人城通公司在行政复议申请书中提出“未使用石榴村土地，认为与事实不符”。经专业测绘队现场勘测，出具的勘测定界图显示，申请人城通公司建设的检测站界址坐落于金城镇佛二村1组和华堂村2组。根据《仪陇县人民政府关于同意金城镇村级建制调整的批复》文件证实，金城镇村级建制调整后，已撤销佛二村、石榴村，设石榴村。原佛二村1组调整为石榴村1社，原华堂村1组调整为华堂村2组。因此，申请人城通公司作出的行政处罚准确无误。

第三人称：2023年3月22日，本机关向第三人华堂村委会邮寄了《第三人参加行政复议通知书》（仪府复参字〔2023〕3号），第三人华堂村委会于3月24日签收。截至本案审理终结，本机关未收到第三人华堂村委会的行政复议答复意见。

经查：2020年10月，第三人华堂村委会通过招商引资的方式与巴中市国巍实业集团有限公司签订合作协议，约定第三人华堂村委会以土地经营使用权入股，巴中市国巍实业集团有限公司以现金购置设备投资入股，二者联合创办村级合作企业，合作期限为36年，每年按照资金比例实现分红。同月，申请人城通公司注册成立，其性质为有限责任公司（自然人投资或控股），住所地为四川省南充市仪陇县金城镇华堂村一社蛮子垭玉皇庙，主要经营范围是汽车检测服务。2020年11月，申请人城通公司在第三人华堂村委会提供的土地上建设“仪陇县城通机动车检测服务有限公司基建项目”，建设的主要内容是对场内原有建筑进行翻新，并在原有基础上对场地进行了加厚硬化等。2021年1月，申请人城通公司投资建设的机动车检测项目投入运营。

2021年10月13日，被申请人县自规局片区执法人员对申请人城通公司涉嫌非法占地的行为进行了立案，10月20日和21日分别对第三人华堂村委会和申请人城通公司进行了调查，并向申请人城通公司下达《责令停止违法行为通知书》，责令申请人城通公司停止违法行为。2021年12月9日，经县测绘队勘测认定，申请人城通公司非法占地总面积为4730.96平方米，其中耕地1938.73平方米（水田1538.09平方米，旱地400.64平方米），非耕地2792.23平方米，建筑占地1393.98平方米，所占土地界址坐落在佛二村和华堂村。2022年5月19日，经套合土地利用总体规划，申请人城通公司占用土地不符合土地利用总体规划。期间，被申请人县自规局以情况特别复杂为由，于2021年12月10日决定延期12个月、2022年12月7日延期3个月、2023年3月6日延期1个月。2022年12月2日，被申请人县自规局向申请人城通公司送达《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证告知书》，申请人城通公司于12月6日向被申请人县自规局提出了听证申请。被申请人县自规局于12月12日作出《听证通知书》并于次日向申请人城通公司送达，通知申请人城通公司于12月23日上午举行听证。因疫情原因，被申请人县自规局于12月20日作出《关于延期召开听证会的通知》，并于次日上午电话告知申请人城通公司。2023年2月6日，被申请人县自规局电话告知申请人城通公司委托代理人杨XX将于2月10日举行听证，杨XX通过短信向被申请人县自规局表明：“因个人原因无法参加听证会”。3月10日，被申请人县自规局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《四川省国土资源厅规范行政处罚裁量权规定》的规定对申请人城通公司作出行政处罚。

另查明，仪陇县人民政府2020年4月20日发布的《关于同意金城镇村级建制调整的批复》文件显示，金城镇村级建制调整后，已撤销龙泉村、华堂村，设华堂村，管辖范围为龙泉村、华堂村；撤销佛二村、石榴村，设石榴村，管辖范围为佛二村、石榴村。

2017年，第三次全国国土调查启动，《国务院关于开展第三次全国土地调查的通知》（国发〔2017〕48号）指出，开展第三次全国土地调查的目的是全面查清当前全国土地利用状况，掌握真实准确的土地基础数据......满足经济社会发展和国土资源管理工作需要。2019年12月31日，“三调”完成，并于2021年8月26日公布数据和成果。2022年4月15日实施的《自然资源部办公厅关于以“三调”成果为基础做好建设用地审查报批地类认定的通知》（自然资办函〔2022〕411号）中指出，“建设项目用地审查报批的地类要以‘三调’为基础的最新年度国土变更调查现状地类为准”。

以上事实有下列材料予以证明：立案呈批表、申请人城通公司营业执照和法定代表人身份证明书及授权委托书、对第三人华堂村委会负责人和申请人城通公司委托人的询问笔录、责令停止违法行为通知书（仪自规监停〔金2021〕009号）及送达回证、第三人华堂村委会与巴中市国巍实业集团有限公司合作协议复印件、案件办理时限延长呈报表、县测绘队出具的土地勘测定界图和依地块分类面积汇总表、土地利用项目规划审查图、行政处罚会审表、重大行政执法决定法制审核意见表、行政处罚事先告知书（仪自规监〔2022〕59号）及送达回证、行政处罚听证告知书（仪自规监〔2022〕60号）及送达回证、听证申请书、听证通知书（仪自规听字〔2022〕第4号）及送达回证、关于延期召开听证会的通知、被申请人县自规局与杨XX的通话记录、杨XX短信截图、违法案件处理决定呈批表、行政处罚决定书送达回证。

本机关认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状……”之规定，被申请人县自规局系仪陇县行政区域内的自然资源和规划主管部门，具有查处非法占用土地的法定职责，其执法主体合法。

《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定:“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”本案中，申请人城通公司租用华堂村和佛二村（现石榴村）的土地约5亩建设机动车检测站，但并未办理农用地转用审批手续，构成非法占用土地。

根据《中华人民共和国土地管理法》第四条第一款“国家实行土地用途管制制度”，第二十五条“经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途”，以及第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”之规定，土地的用途不会因为使用而改变，而是应当经过有批准权限的部门审批。申请人城通公司以非法占用该土地之前，该土地已被利用、其耕地性质已被破坏，土地用途因此改变的说法，本机关不予认可。

关于是否适用“三调”成果的问题。《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》中对判定违法用地占用地类作出了规定，“应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生时最新或者上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库及国家永久基本农田数据库上，对照标示的现状地类进行判定。违法用地发生时，该用地已经批准转为建设用地的，应当按照建设用地判定。”申请人城通公司非法占地的事实发生在2020年，因此不适用“三调”成果。县测绘队勘测引用“二调”结果作出的用地勘测定界图及规划审查图并无不当。

根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条第一款及第二款“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。”之规定，“不予行政处罚”包括三种情形，第一种是同时满足违法行为轻微、及时改正、没有造成危害后果三个条件，第二种是同时满足初次违法、危害后果轻微、及时改正三个条件，第三种是满足当事人有证据足以证明没有主观过错，其中，第一种和第三种是应当不予行政处罚，第二种是可以不予行政处罚。申请人城通公司没有充分的证据证明自己没有主观过错，同时提供的现有证据并不满足以上三种情形的适用条件。因此，从本案查明的事实看，对申请人城通公司不适用不予行政处罚。

被申请人县自规局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条和《四川省国土资源厅规范行政处罚裁量权规定》规定作出行政处罚，适用的法律依据准确，但适用的裁量权规定已于2020年1月29日失效。因此，被申请人县自规局作出行政处罚适用依据部分错误。

另根据《自然资源行政处罚办法》第三十二条“自然资源主管部门应当自立案之日起60日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级自然资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过30日，案情特别复杂的除外。”和《中华人民共和国行政处罚法》第五十七条第二款“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。”之规定，被申请人县自规局以本案案情特别复杂为由多次延期，但未提供相关佐证资料，且在作出该行政处罚决定前未履行集体讨论程序，办案程序违法。

综上，被申请人仪陇县自然资源和规划局作出的《行政处罚决定书》（仪自规罚〔2023〕1号），认定事实清楚，但适用法律依据部分错误，且程序违法。

依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第2、3目之规定，本机关决定如下：

一、撤销被申请人仪陇县自然资源和规划局于2023年3月10日作出的《行政处罚决定书》（仪自规罚〔2023〕1号）；

二、责令被申请人仪陇县自然资源和规划局在法定期限内重新作出行政处罚决定。

如申请人仪陇县城通机动车检测服务有限公司对本复议决定不服，可自接到本决定之日起15日内向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。

                     仪陇县人民政府

                     2023年5月11日