行政复议决定书

仪府复决字〔2023〕5号

申请人：仪陇县德缘机动车检测有限公司

住  址：四川省南充市仪陇县柳垭镇白桦山村三社。

法定代表人：罗兴浩，经理。

委托代理人：罗鹏，系罗兴浩之子。

住  址：四川省仪陇县金城镇东环路80号1单元7楼1号

被申请人：仪陇县自然资源和规划局

法定代表人：杨文勤，局长。

申请人仪陇县德缘机动车检测有限公司（以下简称“德缘公司”）因不服被申请人仪陇县自然资源和规划局（以下简称“县自规局”）于2023年3月10日作出的《行政处罚决定书》（仪自规罚〔2023〕4号），于2023年3月22日提出行政复议申请，本机关依法予以受理。现已审理终结。

申请人请求：要求确认被申请人县自规局的行政行为违法并予以撤销。

申请人称：申请人德缘公司前身是仪陇县德福机动车综合性能检测有限公司柳垭分公司，成立于2012年3月。仪陇县德缘机动车检测有限公司成立于2016年9月，住所地在仪陇县柳垭镇白桦山村三社。2016年7月，申请人德缘公司在柳垭镇人民政府的见证下，租用王XX购买的仪陇县种子公司（仪国用（2001）字第2099号《国有土地使用权证》），签订《场地租用合同》。9月，申请人德缘公司向柳垭镇人民政府递交《关于临时搭建厂房的申请》，柳垭镇人民政府签署“请国土、城建予以支持”并加盖印章。申请人德缘公司在修建围墙时占用了附近老百姓635平方米的土地，双方签订《土地租赁合同》，支付了租金，并给老百姓修了一条路，受到当地老百姓好评。

申请人德缘公司认为占用该宗土地始于2016年，至今已超过6年，根据我国《行政处罚法》第三十六条规定：“违法行为在两年内未被发现的不再给予行政处罚”。同时，申请人德缘公司无主观过错，当地政府也是支持的，根据《行政处罚法》第三十三条规定：“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚”，同时，县自规局作出的处罚决定违反了国务院八部委的规定，对2020年7月3日以前的遗留问题不能“一刀切”。因此，被申请人县自规局不应当按照《土地管理法》第七十七条的规定予以处罚。申请人德缘公司认为被申请人县自规局的前述行为认定事实错误，适用法律不当，是错误的，应予撤销。

被申请人称：被申请人县自规局作出的《行政处罚决定书》（仪自规罚〔2023〕4号）认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，处罚适当，其提出的理由及要求不合理且无法律支撑，依法应当不予支持。

一、申请人德缘公司的非法占地行为，事实清楚，证据确凿。通过我局工作人员调查取证，根据调查笔录、规划审查图、勘测定界图等证据证实，申请人德缘公司于2019年10月在未取得相关用地审批手续的情况下，擅自占用仪陇县柳垭镇白桦山农村社区集体土地和柳垭镇国有土地建设机动车检测站。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，申请人德缘公司违法占地事实清楚，证据确凿。

二、我局作出的行政处罚决定程序合法，适用法律正确，处罚适当。

（一）程序合法。我局在执法调查过程中严格按照《行政处罚法》《自然资源违法行为立案查处工作规程(试行)》的规定，依法进行了立案、调查取证、案件分析及审理，在作出处罚前向申请人德缘公司送达了《听证告知书》，并于2023年2月10日举行了听证会，充分听取其陈述、申辩。案件所有的法律文书都依法送达给申请人德缘公司。因此，被申请人县自规局作出的行政处罚程序合法。

（二）适用法律正确，处罚适当。申请人德缘公司违法占用土地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续.....”和第五十六“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府自然资源主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准....”之规定，构成了非法占用土地。我局按照该法第七十七条：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款......”之规定进行处罚，处罚决定适用法律正确，处罚适当。

（三）申请人德缘公司提出的复议理由法律引用错误。申请人德缘公司在行政复议申请书中提出“违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚”的申辩意见，但根据《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》（最高人民法院行政审判庭[1997]法行字第26号）的解释，“对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉失效，应根据行政处罚第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算。据此，该宗违法占地案件仍在处罚时效内。申请人德缘公司在行政复议申请书中提出“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚”的申辩意见，申请人德缘公司从2019年10月开始已造成违法事实，违法状态持续至今，并未停止违法行为，不能证明主观无过错，不符合不予处罚的条件。

经查：申请人德缘公司成立于2020年3月4日，住所地位于仪陇县柳垭镇白桦山村三社，经营范围：检测服务、汽车检测服务、产品特征、特性检测、检测服务。2002年11月14日，仪陇县种子公司与王XX签订购房协议书，将柳垭镇白桦山村3社的种子站住房、库房及院坝（《国有建设用地使用证》（仪国用（2001）字第2099号））出售给王XX，土地使用类型为划拨，土地用途为住宅、仓库。截至目前，该种子站土地房屋未办理产权过户手续，土地使用者仍为仪陇县种子公司（柳垭点）。2016年7月1日，申请人德缘公司与林XX、王XX签订《场地租赁合同》，租用原仪陇县种子公司柳垭种子站的土地3336平方米，租期20年。9月，申请人德缘公司向柳垭镇人民政府提交《关于临时搭建厂房的申请》，柳垭镇人民政府签署“请国土、城建予以支持”并加盖公章。10月，申请人德缘公司在未取得土地使用审批手续的情况下，修建机动车检测站，在修建中，建围墙时占用白桦山村3社村民484.17平方米土地，遂于2019年10月22日，仪陇县德福机动车综合性能检测有限公司柳垭分公司（现为仪陇县德缘机动车检测有限公司）与祝甲、刘XX、祝乙、陈XX等农户签订《土地租赁合同》，租用白桦山村3社744.22平方米土地（含国有存量土地260.05平方米）28年。

被申请人县自规局于2021年3月收到举报，称申请人德缘公司以租用的形式非法占用基本农田。被申请人县自规局于4月23日立案调查，并以情况特别复杂为由，于2021年6月19日决定延期6个月、12月14日延期6个月、2022年6月7日延期6个月、2022年12月5日延期3个月、2023年3月3日延期1个月。经县测绘队勘测认定，申请人德缘公司实际占地面积4080.22平方米，占国有土地3596.05平方米（柳垭种子公司3336平方米，国有存量土地260.05平方米），占集体土地484.17平方米（耕地223.83平方米，农村宅基地19.15平方米，采矿用地241.19平方米），其中已办证面积为3336平方米，未办手续面积484.17平方米。经被申请人县自规局规划部门套合土地利用总体规划，占用的集体土地484.17平方米不符合土地利用总体规划，占用的国有土地3596.05平方米符合土地利用总体规划。2022年12月2日，被申请人县自规局向申请人德缘公司送达了《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，申请人德缘公司于次日向被申请人县自规局提起听证申请，被申请人县自规局于12月12日作出并向申请人德缘公司送达《听证通知书》（仪自规听字〔2022〕2号），通知申请人德缘公司于12月22日上午举行听证，因疫情原因，被申请人县自规局于2022年12月20日作出《关于延期召开听证会的通知》并于次日上午电话告知申请人德缘公司。2023年2月6日，被申请人县自规局电话告知申请人德缘公司于2023年2月10日举行听证，申请人德缘公司于当日到场参加了听证。2023年3月10日，被申请人县自规局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条和《四川省国土资源厅规范行政处罚裁量权规定》对申请人德缘公司作出行政处罚。

以上事实有下列材料予以证明：立案呈批表、林XX询问笔录、罗兴浩询问笔录、营业执照、中华人民共和国国有土地使用证（仪国用（2001）字第2099号）、土地利用项目规划审查图、勘测定界图、依地块分类面积汇总表、购房协议、场地租赁合同、调查报告、行政处罚会审表、法制审核意见表、案件办理时限延长呈报表、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、送达回证、授权委托书、身份证复印件、宗地图、《关于临时搭建厂房的申请》、行政处罚听证申请书、听证通知书、通话记录截图、《关于延期召开听证会的通知》、听证会主持词、听证笔录、听证报告等。

本机关认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状……”之规定，被申请人县自规局系仪陇县行政区域内的自然资源主管部门，具有查处非法占用土地的法定职责，其执法主体合法。

《四川省村镇规划建设管理条例》第二十一条第一款规定 ：“单位或个人在村镇规划区内和道路、河道两旁进行临时建设，应经乡级人民政府同意，并依法申请办理临时用地手续后，方可进行临时建设。”本案中，申请人德缘公司分别于2016年和2019年两次租用柳垭镇白桦山村的土地共约4080.22平方米进行建房，但并未办理相关手续。柳垭镇人民政府在申请人德缘公司提交的《关于临时搭建厂房的申请》上签署“请国土、城建予以支持”并加盖公章，并不意外着申请人德缘公司可以不申请办理临时用地手续。故申请人德缘公司主张当地政府是支持的观点，并不成立。

《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定：“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府自然资源主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意”。从《国有建设用地使用证》（仪国用（2001）字第2099号）及勘测定界图可以看出，申请人德缘公司占用3596.05平方米国有土地（种子公司3336平方米，国有存量土地260.05平方米）符合土地利用规划。但申请人德缘公司搭建厂房开办车辆监测站，改变了土地建设用途，且没有经过人民政府自然资源主管部门同意，被申请人县自规局认定申请人德缘公司违反《中华人民共和国土地管理法》第五十六条，事实清楚，证据充足。

申请人德缘公司提出其违法行为在二年内未被发现不应再给予行政处罚。根据《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》（最高人民法院行政审判庭[1997]法行字第26号）：“对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算。”之规定，申请人德缘公司现在仍在占用土地，其行为没有终了，故其主张的观点并不成立。

被申请人县自规局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条和《四川省国土资源厅规范行政处罚裁量权规定》规定，作出行政处罚，适用的裁量权规定已于2020年1月29日失效。被申请人县自规局据此作出行政处罚，适用依据部分错误。

另根据《自然资源行政处罚办法》第三十二条：“自然资源主管部门应当自立案之日起60日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级自然资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过30日，案情特别复杂的除外。”和《中华人民共和国行政处罚法》第五十七条第二款：“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。”之规定，被申请人县自规局以本案案情特别复杂为由多次延期，但未提供相关佐证资料，且在作出该行政处罚决定前未履行集体讨论程序，程序违法。

综上，被申请人仪陇县自然资源和规划局作出的处罚决定事实清楚、但适用依据部分错误且程序违法，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第2、3目之规定，本机关决定如下：

一、撤销被申请人仪陇县自然资源和规划局于2023年3月10日作出的《行政处罚决定书》（仪自规罚〔2023〕4号）；

二、责令被申请人仪陇县自然资源和规划局在法定期限内重新作出处罚决定。

如申请人仪陇县德缘机动车检测有限公司对本复议决定不服，可自接到本决定之日起15日内向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。

仪陇县人民政府

2023年5月11日